Daniel Udrescu: De ce nu este suficientă reforma administrativă propusă?

Digitalizăm birocrația sau reformăm statul român?

România discută de peste trei decenii despre reforma administrației publice, dar continuă să confunde modernizarea procedurilor cu reorganizarea instituțiilor. Recent, Luca Niculescu a prezentat rezultatele activității sale privind reducerea birocrației, administrarea companiilor de stat și dezvoltarea identității digitale europene. Sunt obiective care merită analizate, însă întrebarea fundamentală rămâne fără un răspuns economic: cât costă administrația publică înaintea acestor măsuri, cât va costa după implementarea lor și ce modificări structurale se produc în organizarea statului?

Din cele 374 de probleme administrative identificate, potrivit raportului prezentat, 71 ar fi fost rezolvate, iar pentru alte 79 ar fi fost inițiate proceduri de soluționare. Aceasta înseamnă că aproximativ 19% dintre probleme au fost declarate rezolvate, în timp ce pentru alte 21% există demersuri începute. Cifrele descriu activitatea unui program de simplificare administrativă, dar nu demonstrează, prin ele însele, reducerea cheltuielilor publice. Nu știm câte posturi au fost eliminate, câte structuri administrative au fost comasate, câte sedii au devenit inutile și ce economii anuale au fost efectiv înregistrate în execuția bugetară.

Digitalizarea este necesară, însă nu trebuie confundată cu reforma structurală. Dacă o primărie primește electronic documentele cetățenilor, dar păstrează aceeași organigramă, aceleași funcții de conducere, aceleași sedii și aceleași cheltuieli administrative, beneficiul principal poate consta în reducerea timpului și a deplasărilor, nu neapărat în diminuarea cheltuielilor instituției. Mai mult, digitalizarea presupune investiții în echipamente, licențe, securitate informatică, mentenanță și personal specializat. Aceste costuri trebuie comparate cu economiile și beneficiile obținute, nu ignorate.

Problema fundamentală a României este însăși fragmentarea administrativă. Statul continuă să funcționeze prin mii de unități administrativ-teritoriale, fiecare cu propriile autorități, bugete, proceduri și obligații administrative. Unele dispun de resurse proprii consistente, în timp ce altele depind într-o măsură importantă de transferurile bugetare. În acest sistem, digitalizarea poate îmbunătăți comunicarea dintre instituții fără să elimine multiplicarea structurilor care îndeplinesc atribuții asemănătoare.

De aici pornește proiectul nostru de reformă administrativ-teritorială. Nu propunem dispariția satelor, a comunităților sau a identității lor istorice, ci analizarea posibilității de a înlocui administrațiile locale fragmentate cu structuri teritoriale consolidate, capabile să ofere aceleași servicii printr-un aparat administrativ comun. O asemenea reorganizare trebuie să respecte autonomia locală, reprezentarea democratică și accesul cetățenilor la serviciile publice. Reducerea costurilor nu poate constitui singurul criteriu al reformei.

Am ales zona Câmpulung-Muscel pentru dezvoltarea unui proiect concret. Propunerea urmărește constituirea unui district administrativ care să integreze municipiul și 16 comune din zona sa de influență, prin înlocuirea celor 16 primării comunale ca autorități distincte cu o structură administrativă consolidată. Satele ar continua să existe, iar serviciile de proximitate ar putea fi asigurate prin puncte locale de lucru. Ceea ce s-ar modifica ar fi organizarea instituțională, nu identitatea comunităților.

Diferența economică dintre cele două abordări este importantă. În modelul actual, fiecare comună are propriul primar, consiliu local, secretar general, aparat administrativ și buget. În modelul propus, o parte dintre aceste funcții și activități ar putea fi consolidate. Evident, nu toate cheltuielile ar dispărea. Evidența populației, administrarea patrimoniului, asistența socială, serviciile publice și activitățile de urbanism trebuie să continue. Tocmai de aceea, reforma trebuie fundamentată printr-un calcul al costurilor efective, nu prin înmulțirea mecanică a numărului de primării cu cheltuielile lor actuale.

Pentru cele 16 comune trebuie analizate execuțiile bugetare, organigramele, cheltuielile de personal, bunurile administrate, contractele de servicii și investițiile necesare reorganizării. Abia atunci putem determina economia netă anuală și perioada în care costurile tranziției ar putea fi recuperate. Un studiu serios trebuie să compare situația actuală, digitalizarea fără reorganizare și reorganizarea însoțită de digitalizare, pentru o perioadă de cel puțin zece ani.

Există și o problemă juridică pe care nicio propunere responsabilă nu o poate evita. Constituția consacră organizarea teritoriului în comune, orașe și județe, precum și principiile autonomiei locale și descentralizării. Reorganizarea comunelor trebuie realizată în condițiile legii, cu respectarea procedurilor de consultare a populației. Dacă districtul propus ar reprezenta doar o nouă comună sau un municipiu rezultat prin reorganizare, soluția juridică ar fi diferită de introducerea districtului ca nouă categorie administrativ-teritorială. Această distincție trebuie clarificată înaintea redactării definitive a proiectului legislativ.

Susținătorii digitalizării au dreptate atunci când arată că cetățeanul nu trebuie să transporte documente între instituții și că statul trebuie să utilizeze informațiile pe care le deține deja. Dar aceeași logică ridică o întrebare suplimentară: dacă informațiile, procedurile și serviciile pot fi administrate în comun, câte dintre structurile administrative existente mai trebuie păstrate separat? Răspunsul nu poate fi universal, deoarece distanțele, populația, infrastructura și capacitatea fiscală diferă de la o regiune la alta.

Reforma administrativă trebuie privită și din perspectiva contribuabilului. Fiecare instituție publică este finanțată, direct sau indirect, din resursele societății. Prin urmare, nu este suficient să raportăm câte formulare au fost eliminate sau câte proceduri au fost simplificate. Trebuie să putem demonstra cât timp economisește cetățeanul, cât costă serviciul public pentru fiecare locuitor, ce calitate are acesta și cât din buget este utilizat pentru funcționarea aparatului administrativ.

Există, desigur, riscul ca reorganizarea teritorială să îndepărteze administrația de cetățean. O comună mică poate avea nevoi diferite de cele ale unui municipiu, iar reprezentarea comunităților nu trebuie sacrificată în numele eficienței. Din acest motiv, proiectul nostru trebuie să includă mecanisme de reprezentare locală, puncte de servicii accesibile și criterii verificabile privind timpul de deplasare și calitatea serviciilor. Centralizarea cheltuielilor nu trebuie să devină centralizarea arbitrară a deciziilor.

Experiența europeană demonstrează că reorganizarea teritorială este posibilă, dar și că rezultatele depind de modul în care sunt repartizate competențele, finanțarea și responsabilitățile. Danemarca și Estonia au aplicat reforme de consolidare administrativă, însă simpla reducere a numărului de autorități nu garantează economii proporționale. Personalul, infrastructura și serviciile trebuie reorganizate efectiv pentru ca avantajele economice să se materializeze.

Din această perspectivă, măsurile prezentate de Luca Niculescu și proiectul nostru nu sunt neapărat contradictorii. Ele acționează asupra unor componente diferite ale administrației. Prima abordare urmărește simplificarea relației dintre cetățean și instituțiile existente. A doua examinează necesitatea și dimensiunea acestor instituții. O reformă administrativă cuprinzătoare ar trebui să răspundă ambelor probleme.

Rămâne însă întrebarea pe care o consider esențială: de ce discutăm atât de mult despre digitalizarea administrației și atât de puțin despre costul structurii administrative pe care dorim să o digitalizăm? Dacă investim în informatizarea unor instituții care ulterior ar trebui comasate, riscăm să suportăm costuri de tranziție suplimentare. Dacă reorganizăm instituțiile fără infrastructură digitală și fără servicii locale accesibile, riscăm să transferăm costurile economisite de stat asupra cetățenilor.

Reforma trebuie să înceapă cu inventarierea instituțiilor, a atribuțiilor, a personalului, a patrimoniului și a costurilor reale. Urmează stabilirea structurii administrative necesare, evaluarea alternativelor și construirea sistemului digital care să o deservească. Ordinea acestor operațiuni trebuie fundamentată economic, deoarece anumite investiții digitale pot fi reutilizate indiferent de configurația teritorială, în timp ce altele depind de structura instituțională aleasă.

Proiectul Câmpulung-Muscel poate deveni un studiu de caz pentru această analiză. Nu pretindem că desființarea celor 16 primării comunale produce automat economii și nici că un district administrativ reprezintă soluția potrivită pentru toate regiunile României. Propunem să calculăm, să comparăm și să demonstrăm ce organizare poate oferi servicii publice de calitate, cu respectarea autonomiei locale și cu utilizarea responsabilă a banilor contribuabililor.

O reformă administrativă nu trebuie judecată exclusiv după numărul procedurilor simplificate și nici după numărul instituțiilor desființate. Ea trebuie evaluată prin rezultatele sale asupra cetățenilor, asupra finanțelor publice și asupra capacității statului de a-și îndeplini obligațiile.

Aceasta este întrebarea la care România trebuie să răspundă înainte de a declara încheiată reforma administrației: modernizăm modul în care funcționează instituțiile existente sau suntem pregătiți să examinăm și dacă actuala lor organizare mai corespunde nevoilor societății?

Daniel S. Udrescu / CPA, ECJ, Auditor