Cipru, Grecia și România. Când datoria statului amenință economiile populației – analiză Daniel Udrescu

În același timp, Luca Niculescu, coordonatorul procesului de aderare a României la OCDE, prezenta obținerea a 24 dintre cele 25 de avize drept o realizare instituțională majoră. Dincolo de satisfacția diplomatică, rămâne însă o problemă pe care autoritățile evită să o explice suficient. Organizația care evaluează România atrage atenția asupra dependenței sistemului bancar de finanțarea statului, în timp ce discursul public insistă asupra succesului negocierilor. Cele 24 de avize nu reduc datoria publică, nu consolidează automat capitalurile băncilor și nu garantează siguranța economiilor populației. Ele confirmă progrese în procesul de aderare, nu eliminarea vulnerabilităților economice.

Experiența Greciei ar trebui să determine o examinare mai atentă a acestei situații. În martie 2012, statul grec a restructurat obligațiunile deținute de creditorii privați, aplicând o reducere nominală de 53,5% a principalului. Aproximativ 107 miliarde de euro au fost eliminate din datoria publică, însă această reducere a însemnat pierderi pentru creditorii care finanțaseră statul. Printre aceștia se numărau și băncile grecești, ale căror active au fost afectate de restructurare. Pierderile au contribuit la necesitatea recapitalizării sistemului bancar. Statul își redusese obligațiile financiare, dar deteriorase patrimoniul instituțiilor care îl creditaseră. Datoria publică nu dispăruse fără consecințe, ci fusese restructurată în detrimentul unor creditori.

În 2013, criza a ajuns în Cipru, unde instituțiile bancare acumulaseră pierderi importante, inclusiv ca urmare a expunerilor față de economia și datoria Greciei. La 28 iulie 2013, Reuters relata că 47,5% din partea depozitelor care depășea 100.000 de euro la Bank of Cyprus fusese convertită în acțiuni ale băncii. Deponenții nu și-au mai putut recupera integral creanțele în numerar, primind în schimb participații la capitalul unei instituții aflate în dificultate. Nu a fost vorba despre o confiscare generală a economiilor, ci despre o intervenție asupra drepturilor patrimoniale ale creditorilor bancari. Persoanele care consideraseră depozitul bancar o modalitate sigură de conservare a capitalului au descoperit că, în anumite condiții, creanțele lor puteau fi transformate în instrumente financiare cu un grad considerabil mai ridicat de risc.

În iunie 2015, Grecia a traversat o nouă etapă a crizei. Băncile au fost închise temporar, retragerile de numerar au fost limitate, în general, la 60 de euro pe zi, iar transferurile externe au fost supuse unor restricții. Populația avea bani în conturi, dar nu îi putea utiliza liber. Societățile comerciale întâmpinau dificultăți în achitarea importurilor, executarea contractelor și plata furnizorilor externi. Băncile s-au redeschis în iulie, însă restricțiile asupra capitalurilor au continuat. Experiența Greciei a demonstrat că pierderea accesului la lichidități poate afecta o economie chiar și atunci când soldurile bancare nu sunt reduse nominal. O societate solvabilă poate ajunge în incapacitate de plată dacă nu își poate utiliza disponibilitățile pentru achitarea obligațiilor la scadență.

România nu se află în aceeași situație în care se găseau Grecia sau Cipru în acei ani, însă mecanismul economic prin care dificultățile statului se transmit instituțiilor bancare este similar. Statul emite titluri pentru finanțarea deficitului și refinanțarea datoriei ajunse la scadență. Băncile achiziționează aceste instrumente și le înregistrează în activele lor. În bilanțurile instituțiilor de credit apar astfel creanțe asupra statului, în timp ce obligațiile față de deponenți rămân exigibile în condițiile contractuale. Dacă statul se împrumută la dobânzi tot mai mari, valoarea de piață a obligațiunilor existente, cu dobândă fixă, poate scădea. Dacă intervine o restructurare a datoriei, pierderile pot deveni definitive. Efectul asupra capitalurilor bancare depinde de structura portofoliilor, de clasificarea contabilă a instrumentelor și de capacitatea instituțiilor de a absorbi pierderile.

Relația dintre bănci și stat este mai complexă decât simpla utilizare a depozitelor populației pentru achiziționarea obligațiunilor guvernamentale. În sistemul bancar modern, acordarea unui credit creează, de regulă, simultan un activ, reprezentat de creanța asupra debitorului, și un depozit în pasivul băncii. Băncile nu sunt limitate mecanic la împrumutarea unei proporții fixe din depozitele atrase, așa cum sugerează explicația simplificată potrivit căreia păstrează 10% și împrumută restul. Activitatea lor este constrânsă de cerințele de capital și lichiditate, de rezervele minime obligatorii, de costurile finanțării și de cererea solvabilă de credite. Achiziția titlurilor de stat produce, la rândul său, modificări ale activelor bancare și ale lichidității, în funcție de modalitatea de decontare și de utilizarea fondurilor de către stat. Dincolo de aceste mecanisme, rămâne faptul că o bancă poate ajunge să dețină creanțe importante asupra aceluiași debitor — statul român — în timp ce trebuie să își îndeplinească obligațiile față de deponenți și ceilalți creditori.

Expunerea de aproximativ 27% semnalată de OCDE trebuie examinată din această perspectivă. Ea nu înseamnă că 27% din depozitele populației sunt pierdute și nici că băncile românești se află în pragul insolvenței. Înseamnă însă că o parte importantă a activelor sistemului bancar depinde de capacitatea statului de a-și onora obligațiile financiare. Pentru a ilustra dimensiunea acestei dependențe, putem lua în considerare un sistem bancar cu active totale de 100 de unități, dintre care 27 reprezintă expuneri față de stat. O diminuare ipotetică de 10% a valorii acestei expuneri ar produce o pierdere economică brută de 2,7 unități. O reducere de 25% ar determina o pierdere de 6,75 unități, iar una de 50% ar conduce la o pierdere de 13,5 unități, înainte de luarea în calcul a efectelor compensatorii și a tratamentelor contabile aplicabile.

Acest calcul reprezintă un test de sensibilitate, nu o prognoză a pierderilor bancare din România. O scădere a prețului de piață al obligațiunilor nu este echivalentă cu o reducere definitivă a principalului datoriei publice, iar efectele contabile și prudențiale diferă în funcție de clasificarea instrumentelor. Totuși, raportarea pierderilor potențiale la activele totale evidențiază dimensiunea riscului. Capitalurile proprii reprezintă doar o fracțiune din activele bancare, astfel încât pierderile pot avea un efect proporțional mai mare asupra solvabilității. Pentru stabilirea capacității reale de absorbție trebuie analizate fondurile proprii eligibile, activele ponderate la risc, instrumentele destinate absorbției pierderilor și situația individuală a fiecărei instituții de credit.

Trebuie făcută și distincția dintre lichiditate și solvabilitate. O bancă poate deține active suficiente pentru acoperirea obligațiilor sale, dar poate întâmpina dificultăți dacă un număr mare de deponenți solicită simultan retragerea banilor. În asemenea situații, instituția poate fi obligată să vândă active înainte de scadență, uneori la prețuri inferioare valorii lor contabile. Pierderile astfel realizate pot afecta capitalurile proprii și pot transforma o problemă inițială de lichiditate într-una de solvabilitate. Grecia anului 2015 a demonstrat importanța acestui risc, iar autoritățile monetare au fost nevoite să intervină pentru a limita destabilizarea sistemului bancar. În România, BNR dispune de instrumente pentru furnizarea lichidității în lei, în condițiile legii, dar lichiditatea suplimentară nu poate reface automat capitalul economic pierdut și nici nu poate elimina riscurile asociate obligațiilor în valută.

Cadrul juridic european permite deja utilizarea unor mecanisme prin care creditorii unei bănci pot suporta pierderi. Directiva 2014/59/UE, transpusă în România prin Legea nr. 312/2015, reglementează recapitalizarea internă, cunoscută sub denumirea de bail-in. În condițiile prevăzute de lege, în cadrul procedurii de rezoluție, anumite creanțe asupra instituției de credit pot fi reduse sau convertite în instrumente de capital. Mecanismul presupune constatarea dificultăților grave ale băncii, absența unor soluții alternative adecvate și necesitatea intervenției în interes public. Pierderile sunt repartizate potrivit ordinii legale, începând cu acționarii și continuând cu categoriile de creditori cu rang inferior. Depozitele garantate sunt excluse de la recapitalizarea internă, însă anumite depozite negarantate pot fi afectate. Statul nu poate utiliza acest mecanism ca pe o procedură obișnuită de finanțare a deficitului bugetar. Totuși, dacă pierderile bancare sunt provocate inclusiv de deteriorarea creanțelor asupra statului, consecințele pot ajunge, în condițiile legii, la creditorii instituției financiare.

Legea nr. 311/2015 stabilește plafonul general de garantare a depozitelor eligibile la echivalentul în lei al sumei de 100.000 de euro pentru fiecare deponent și pentru fiecare instituție de credit participantă la schema de garantare. Plafonul se aplică potrivit regulilor schemei relevante, iar conturile deschise la aceeași bancă nu beneficiază automat de garanții separate. O persoană care deține 500.000 de euro într-o singură bancă are, în condițiile generale, o expunere negarantată de 400.000 de euro. Dacă asupra acestei diferențe s-ar aplica, exclusiv ipotetic, procentul de conversie utilizat în cazul Bank of Cyprus, valoarea transformată în acțiuni ar fi de 190.000 de euro. Pentru o societate comercială eligibilă care deține 5 milioane de euro într-o singură bancă, diferența peste plafonul general ar fi de 4,9 milioane de euro, iar aplicarea aceluiași procent ar conduce la conversia a 2.327.500 de euro. Aceste valori nu reprezintă pierderi certe și nici procente prevăzute de legislația românească. Ele ilustrează consecințele economice pe care le poate produce conversia unei creanțe bancare, în funcție de situația instituției și de rangul juridic al creditorului.

Pentru societățile comerciale, problema este mai gravă decât simpla reducere a valorii disponibilităților. Banii din conturi sunt utilizați pentru plata salariilor, a furnizorilor, a impozitelor și a ratelor la credite, precum și pentru finanțarea investițiilor. O societate care pierde accesul la aceste fonduri poate ajunge în incapacitate de plată, chiar dacă anterior avea active suficiente și o activitate profitabilă. Riscul trebuie analizat inclusiv din perspectiva obligațiilor administratorilor privind gestionarea prudentă a patrimoniului. Concentrarea unor disponibilități importante într-o singură instituție de credit poate amplifica pierderile potențiale și poate afecta continuitatea activității. Diversificarea lichidităților între instituții distincte poate reduce riscul de concentrare, fără să elimine riscul sistemic. De asemenea, plasarea disponibilităților în titluri de stat deținute direct elimină riscul de credit al băncii aferent unui depozit, dar îl înlocuiește cu expunerea directă față de stat, aspect care trebuie avut în vedere într-o analiză a riscului suveran.

Din perspectiva dreptului de proprietate, articolul 44 din Constituția României garantează proprietatea privată, iar articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului protejează drepturile patrimoniale, inclusiv anumite creanțe. Aceste garanții nu exclud intervențiile legale în cadrul procedurilor de insolvență sau de rezoluție bancară, dar impun respectarea legalității, a scopului legitim și a proporționalității. Legislația privind rezoluția consacră principiul potrivit căruia niciun creditor nu trebuie să suporte pierderi mai mari decât cele pe care le-ar fi suportat dacă instituția ar fi fost lichidată prin procedura obișnuită de insolvență. Această garanție nu asigură recuperarea integrală a creanțelor negarantate, dar limitează tratamentul care poate fi impus creditorilor. O eventuală preluare directă a depozitelor pentru finanțarea bugetului de stat ar ridica probleme juridice diferite de cele specifice unei proceduri de rezoluție bancară.

În aceste condiții, obținerea celor 24 de avize OCDE, prezentată de Luca Niculescu drept o performanță a procesului de aderare, trebuie evaluată în raport cu realitățile economice semnalate chiar de organizație. Avizele reprezintă rezultatele evaluărilor sectoriale și ale alinierii instituționale, nu certificate de solvabilitate a statului sau de absență a riscurilor bancare. Responsabilitatea pentru politicile fiscale, administrarea datoriei publice și supravegherea instituțiilor financiare aparține autorităților competente. Totuși, coordonatorul procesului de aderare are o responsabilitate publică în prezentarea completă a rezultatelor acestuia. Dacă progresele instituționale sunt comunicate drept realizări naționale, vulnerabilitățile identificate de OCDE trebuie prezentate cu aceeași claritate. În caz contrar, succesul diplomatic riscă să fie confundat cu o confirmare a solidității economiei românești.

Este necesar ca Ministerul Finanțelor și BNR să prezinte o evaluare a concentrării expunerilor bancare asupra statului, a structurii titlurilor deținute, a maturităților și a monedelor de denominare, precum și a capacității capitalurilor bancare de a absorbi pierderi în scenarii severe. Publicarea unor teste de stres agregate și a unor informații suficiente privind depozitele negarantate ar permite o mai bună înțelegere a riscurilor, fără divulgarea informațiilor confidențiale ale instituțiilor de credit. În același timp, reducerea dependenței sistemului bancar de datoria publică nu poate fi realizată numai prin măsuri prudențiale. Statul trebuie să își reducă necesarul structural de finanțare; în caz contrar, solicită băncilor să își limiteze expunerea față de un debitor care continuă să emită obligațiuni pentru acoperirea deficitelor.

Experiențele Greciei și Ciprului arată că dificultățile financiare ale statului și ale instituțiilor bancare nu rămân întotdeauna în interiorul acestora. În Grecia, restructurarea datoriei publice a produs pierderi creditorilor și băncilor. În Cipru, o parte a depozitelor negarantate a fost convertită în capital bancar. În Grecia, restricțiile asupra circulației capitalurilor au afectat populația și societățile comerciale. România dispune de un cadru monetar și instituțional diferit, dar este expusă aceluiași mecanism economic de transmitere a riscului suveran către sistemul bancar. Procentul de aproximativ 27% semnalat de OCDE justifică o examinare atentă a acestei interdependențe, nu concluzia că o criză este inevitabilă.

România poate obține toate avizele OCDE și, în același timp, poate continua să acumuleze datorie publică, să înregistreze deficite bugetare și să mențină o expunere bancară importantă față de stat. Aderarea la o organizație internațională nu rambursează împrumuturile contractate, nu recapitalizează automat instituțiile financiare și nu garantează integral disponibilitățile populației și ale societăților comerciale. Când statul își finanțează cheltuielile prin împrumuturi repetate, iar băncile devin creditori importanți ai acestuia, riscul financiar nu mai poate fi analizat exclusiv ca o problemă bugetară. El privește stabilitatea sistemului bancar și, indirect, patrimoniul celor care își păstrează economiile în instituțiile de credit. Grecia și Ciprul au demonstrat cât de costisitoare poate deveni această interdependență. România ar trebui să înțeleagă mecanismul înainte ca o eventuală criză să oblige creditorii și deponenții să îi suporte consecințele.

O analiză Daniel Udrescu, CPA, expert contabil judiciar și auditor